以职能部门下沉理顺基层条块关系

　　作者：黄俊尧

　　基层条块关系存在的难点问题

　　探索新型条块关系，是基层治理改革的要点之一。条块关系通常指职能管理与属地管理的关系，反映在基层则主要是垂直管理部门与镇街（乡镇街道）的关系。基层条块关系如果未能理顺，就会产生导致治理失效的种种弊端；一是权责失衡，镇街承担了超出职责范围的大量工作，负担沉重；二是协调困难，部门与镇街之间由于职责不清而发生推诿扯皮现象；三是执法悖论，镇街能及时发现问题，但苦于没有执法权，或部门虽有执法权，却远离现场，以致"看得见的管不着，管得着的看不见"。

　　以往学术界从"双重从属制""职责同构""集权与分权"等角度解释了条块关系的矛盾根源。有人认为优化基层条块关系需遵循属地化管理和简政放权原则，从职能设定、权责关系调整、财力保障、机构编制、运行机制、配套政策等方面综合考虑。也有人主张要发挥条块各自的功能优势，例如"条"在专业知识上的优势，能提供标准化、专业化的管理和服务，"块"在治理辖区内具有的本土优势等。

　　职能部门下沉的基层治理趋势

　　近年来，基层条块关系的一个发展趋势是"重心下移，资源下沉，权力下放"，即通过职能部门的资源、职责、力量下沉，加强"块"的综合治理能力，并且同步将理顺条块关系的各项措施融入职能部门下沉的过程中。

　　急需向镇街下沉的主要涉及综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等相关职能部门。其中，综治工作的下沉可让镇街发挥统筹协调作用，推进基层平安建设；市场监管的部分职责下沉后可更有效地承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法职责；综合执法的部分职责向镇街延伸后，可纳入镇街所需的执法职权；便民服务深入基层将拓展服务功能，提高办事效率。

　　条线工作下沉到镇街后要发挥预期作用，还需具备两个条件。一是建立镇街统一指挥中心，统筹协调相关工作。镇街可通过综合指挥平台接入下沉的职能部门，实现"受理、执行、督办、考核"闭环管理，加强对交办事项办理情况的监督、检查，同时建立联席会商、联合执法等机制，进行功能集成，实施跨部门一体化联动。二是推进基层网格整合，强化基础支撑。一些地方已经在探索以网格为基本单位的精细化治理模式，将党建、综治、行政执法、环境保护、安全管理、食品药品监管等事项纳入网格，全面推进网格承接各类社会事务的工作机制，发挥网格的综合性功能。

　　理顺基层条块关系的逻辑要点

　　基层以职能部门下沉为契机，辅之以一系列配套政策来探索新型条块关系，这一思路蕴含了以下新的要点。

　　一是推动镇街权责一致。首先，依法赋予镇街必要的职权。职能部门应依法下放由镇街管理更方便有效的各类事项，并实现权力清单和责任清单全面覆盖。例如赋予派驻机构对违法案件的直接处理权，也就意味着镇街对违法案件具有了直接处理权，从而解决"看得见、管不着"的问题，如浙江省嘉善县就已经向镇街下沉了92.7%的执法权。其次，调整执法事项的内部决策流程。对下沉执法事项，可从纵向的部门审批改为横向的镇街审批。有的地方要求派驻机构根据下放清单确定的执法事项作出执法决定时，镇街负责人签署同意的，县级执法部门必须即时无条件在执法文书上加盖公章。再次，建立职能部门职责下沉镇街的准入机制。对于未经审核把关就下沉的事项，镇街有权拒绝，以此减轻街道负担。此外，职能部门也应将工作重心转移到政策研究、业务指导、执法监督、专项治理等方面来。

　　二是强化人员力量统筹。职能部门下沉有助于增强镇街对派驻人员的刚性调控。如浙江省海宁市向镇街派驻机构达到11个，使镇街可用人员数量平均增加42.8%。也有地方将派驻机构全部纳入属地管理范围，派驻人员除人事关系保留在原单位外，工资关系、组织关系等全部转入属地管理，考核任免也由镇街主导。

　　加强对派驻人员调控需满足一定的条件。首先，派驻人员的福利待遇必须得到保障。部门下沉需要财力的跟进，有的地方下放财政权，通过调增属地镇街财政预算和调减相关部门预算的方式，使派驻机构干部享受属地各类福利待遇，相比原部门待遇平均上浮20%左右。其次，派驻人员的考核问题应得到妥善解决。有的地方规定，派驻机构干部考核等次结果由镇街提出，经征求派出部门意见后确定，优秀等次比例提高至20%，并实行指标单列，从而避免了一些派驻人员所担心的年度考核评优时会被镇街另眼看待的问题。再次，培养选拔机会可适当向派驻人员倾斜。例如，派驻机构干部可同时具备镇街和派出部门的后备干部推荐资格。

　　三是打破管辖体系壁垒。首先，形成有效合作的格局。例如镇街应形成与派驻机构、职能部门合力抓执法的格局，既落实派驻机构的属地化管理，也明确县级直管、案件上移等补充性要求，以防镇街能力不足而职能部门袖手旁观的问题。其次，完善执法办案制度。有的地方确立了派驻机构法制员内审、镇街法制室复审、县级部门派员会审的案件"三审"制度。在辅助决策和执法监督方面，还需要不断落实法制机构列席班子会议、法制工作例会、案审会、规范性文件审查、合同管理、案卷评查等制度。再次，强化工作考核。通过考核指挥棒将职能部门与镇街的工作衔接起来，例如对因履行下沉执法事项不当导致复议诉讼被纠正的，要求镇街和县级执法部门均承担责任。

　　四是提升管理服务能力。通过职能部门的下沉以及镇街指挥中心和基层网格的辅助，原先粗放的"直线职能式"管理模式将转变为更趋精细的"矩阵式"治理模式。首先，整合下沉部门资源。镇街指挥中心可通过工作数据集中流转、基础数据集中维护和信息源头集中引入，以扁平化管理推动高效化执行。其次，实现网格化与信息化的工作融合。依托平台大数据综合分析，镇街可对突发事件提前预警，调动网格员快速到达现场处置。网格员还可主动入户了解和上报群众诉求，居民亦可通过网格微信群等方式反映问题，通过APP等方式实时查看、监督事件处置情况，这就将政府治理和居民参与有效衔接起来，使更多的矛盾纠纷得以在基层解决。再次，突出便民服务效果。有的镇街已实现了便民服务事项的"最多跑一次"，村（社区）实行"无差别全科受理"。

　　从实践效果看，不可否认，职能部门下沉仍然存在一些问题，包括镇街对下沉机构的统筹协调力度不够、信息壁垒有待打破、下沉部门尚未完全弥补执法漏洞，有的未按要求做到权随责走和费随事转等，今后需要逐步解决。但以职能部门下沉为支点来理顺基层条块关系的做法，无疑是具有探索意义的。