十四五时期数字中国发展趋势分析
一、规划和纲要为数字中国建设提供了战略指引
在规划和纲要中，对数字中国建设是作为一篇来单独阐述的，这在过去的五年规划中是从来没有过的。以往制定五年规划的时候，有关信息化部分，都是分散在不同的部分之中的，这次单独成篇，并分为四个章节系统阐述，足以证明数字化在国家层面的战略地位。
规划和纲要对数字中国提出的新目标，可以概括为413大思路，即四大建设，一个驱动，三大变革。所谓四大建设，就是要建设网络强国、数字经济、数字社会、数字政府；所谓一个驱动，就是用数字化驱动经济社会转型；所谓三大变革就是通过数字化转型，促进生产方式变革、生活方式的变革和治理方式变革。围绕这一大思路，规划和纲要提出了全面推进数字化进程的战略，其内容十分广泛，主要包括：数字化基础设施建设、关键数字技术创新应用、数字化引领新兴战略性产业、推动数字经济和实体经济深度融合、加强数字社会、数字政府建设、推动数据资源开发利用、保障国家数据安全、加强个人信息保护、提升全民数字技能等。
可以肯定，413大思路对未来中国的影响是深远的，意义重大：
首先，在国内外形势发生重大变化的格局下，数字中国建设有可能成为应对各种挑战的重要战略抓手。正像高层多次讲到的，目前世界正处于百年未有之大变局中，中国处在两个百年发展的历史交汇点上，当下，中国在新形势下进入经济双循环的新格局之中。以上三大变化，对我们既是机遇，但同时也会面临诸多挑战，这些挑战甚至有可能是前所未有的。前不久，中国和美国在拜登上台之后的首次对话中针锋相对，以及随后出现的中欧冲突等都说明了这一点。未来外部环境变化的挑战也许会更加严峻，大力推进数字中国建设，从各方面增强我国抵御风险的能力，就成为一个重要的战略举措。
其次，网络强国、数字经济、数字社会、数字政府建设将相互促进，并在实践中取得突破性进展。大家看到十四五规划第五篇讲数字中国建设的时候，重点讲数字经济、数字社会、数字政府建设，网络强国作为数字中国建设的组成部分，内容并没有展开。我以为，这有两方面含义：一是上述描述第一次明确了数字中国建设的内涵和边界；二是阐明了网络强国、数字经济、数字社会、数字政府这四者之间的关系，即网络强国是前提和条件，不管是数字经济建设、数字社会建设、数字政府建设都离不开网络强国本身，它是一个支撑，网络强国建设将是推动后面三大建设的基础和条件，相互促进。
第三，数字中国四大领域的全方位推进，将加速国家生产方式、生活方式和治理方式的变革，为2035年基本实现现代化奠定数字化基础。我们可以清楚地看到，这里时间点的契合，远景规划是到2035年，这是我们要基本实现现代化的第一个目标，2049年将全面实现现代化。
二、未来数字中国发展趋势分析
规划和纲要有关数字中国的建设和发展，着重展现了未来数字经济、数字社会和数字政府发展的前景，我们有必要逐一加以分析。
（一）数字经济发展趋势分析
数字经济崛起正在改变中国的经济结构。我们看待中国当前数字经济发展要往前追溯一下。大家知道，我们的改革开放是从1978年起步的，而1980年-1990年这这十年，正是信息技术革命关键技术取得重大突破的时期，代表性的技术就两个，一个是芯片，一个是运算技术。1990年互联网开始商用，改变了世界。中国的信息通信产业正是在这个过程中后来居上的，在某种意义上说，我们坐上了世界信息技术革命的顺风车。
造成的结果是什么？首先，信息通信产业在中国进入快车道，前几十年每年以17%左右的速度在高增长。其次，民营经济在政策红利和市场的强力推进下出现了强劲的发展。第三，2000年以后，中国的消费互联网强势崛起，借助庞大的国内外市场，培育出华为、百度、阿里、腾讯这样具有世界影响力的互联网企业。
数字经济总体规模，中国目前已经处在世界前列。如果把中国数字经济的发展，放在近代中国GDP的发展演变中加以对比，也许看的更加清楚。按照美国著名历史经济学家安格斯·麦迪森的研究，中国在鸦片战争前夕的1820年，经济总量是全球第一，当年中国经济总量占世界的份额为32.9%；到120年后的1945年，下降到4%；真正的历史低点出现在1981年，当年中国的经济总量为16.8万美元，占世界经济总量约1.54%，统计口径不一样，有的说是1.8%。到2000年占世界经济总量为3.65%。之后随着中国消费互联网的崛起、特别是2001年中国加入世贸之后，经济开始腾飞，到2020年中国经济总量是101万亿人民币，按照6.5的汇率，约折合15.6万亿美元，占世界的份额接近17%。
目前中国经济总量中，数字经济的贡献无疑是最值得关注的。2019年中国数字经济宽口径计算大约为35.8万亿，占经济总量的36.8%。2018年中国进口芯片花了三千亿美元，手机出货量，电脑出货量都是世界第一，网购规模去年年底达到了7.82亿，移动支付规模去年年底到了8.54亿，电子商务交易额超过35万亿，网上零售规模达到11.76万亿，网民到了9.89亿，互联网普及率到70.4%。疫情期间有3.4亿人在线上接受教育，2.15亿人利用网络接受医疗服务，超过1亿人在线办公。大家看到这是我说数字经济正在改变中国的经济结构。
当然，中国数字经济发展过程中暴露出的问题也是不少的，其中基础设施在全国服务布局不均衡，数据中心建设中出现重复、浪费现象，虚拟经济和实体经济融合度不够等等。针对中国数字经济发展存在的问题，这次规划纲要中对未来中国数字经济发展做出了一系列重要部署，包括：一是把新兴基础设施建设作为统筹推进基础设施建设的重要内容，构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，系统布局新兴基础设施，加快5G、工业互联网、大数据中心建设；二是加强关键数字技术创新应用，规划里特别强调聚焦高端芯片、操作系统、人工智能，加快布局量子计算、量子通信等前沿技术，加强信息技术与生物技术，新材料技术等交叉创新，这是在这次规划中，上次的建议稿中还没有这部分，在这次规划里特别强调突出；三是把信息化作为发展战略性新兴产业的重要推手，推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合，推进先进制造业集群发展，促进平台经济、共享经济健康发展；四是推进数字产业化和产业数字化，推进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群；五是建立数字资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范。
可以设想，未来中国数字经济不仅会有一个很大的发展，而且必将深刻地驱动中国生产方式的变革，就像我们平常所说的，平台将成为经济增长的新物种，数据成为经济增长的新能源，互联共享成为经济增长的新价值。
趋势一：数字经济基础设施在城乡间、行业间的分布将更加均衡，改变过去数字基础设施分布极不均衡的局面。人工智能、5G、数据中心等基础设施作为新基建的重要组成部分未来将受到更大关注，总体部署更加合理，为数字中国建设提供重要支撑。在部署和推进这些基础设施过程中，控控和防范风险也将被重视。5G的应用将在工业领域、特别是智能制造领域将取得显著成效，对提升中国制造业的智能化水平产生深远影响。
趋势二：围绕数字化的卡脖子技术，在创新驱动战略的推动下，有望得到一定改善，并在一些新的领域，如量子技术，信息技术与生物技术，新材料技术交叉领域有可能取得突破性进展。这中间，不仅包括芯片、操作系统、CPU等关键技术，也包括大量工业基础性关键等，在某种意义上说，这是决定数字中国战略能否行稳致远、取得重大进展的重中之重。
趋势三：工业互联网将得到快速发展，在促进产业转型方面扮演重要角色。过去中国消费互联网领先，工业互联网相对滞后，随着5G、人工智能、区块链等新技术在工业领域的应用场景不断创新和拓展，有望取得实质性进展。工业互联网对数字中国建设之所以至关重要，在于工业互联网是互联网和智能制造的交叉点，也是大数据与智能智能的交叉点，其本质是以各种要素的互联为基础，比如原材料、机器、信息系统、控制系统以及产品、人，通过工业数据的深度感知、实时传输交换、快速计算处理、高级建模分析，实现三大目标：即智能控制、运营优化和生产组织方式变革。目前我国有70多个工业互联网平台，连接的设备大约有四千多万台，但总体看，连接的质量还有待提高。而全球到2020年底，约有340亿台设备已经实现互联，和国际上先进工业互联网的国家相比，我们还有比较大的差距，是未来加强的重点。
趋势四：数字产业将得到快速发展。过去我们在这方面已经积累了一些重要经验，如说民营互联网巨头的崛起，未来要注意政策调控，防止一种倾向掩盖另一种倾向。比如像阿里、腾讯这些互联网巨头，过去发展非常快，也暴露出了一些值注意的问题，未来要注重政策协调的有效性，一方面防止野蛮生长，进行必要的管控；另一方面也要保护民营互联网企业发展的积极性，创造更好的政策环境和制度环境，鼓励这些企业继续发展壮大。
趋势五：数字经济与实体经济融合步伐加快，数字化对产业渗透率进一步提升。其重点主要集中在：数字农业发展将进一步拓展，智能制造成为经济结构优化，高质量发展的重要推手，第三产业的数字化转型将进一步加快，数字经济的发展趋势将加快生产方式的变革。
（二）数字社会发展趋势分析
中国数字社会建设这些年成效明显，互联网普及率已经超过了70%，网民达到9.8亿人，网购、移动支付都处在全球领先地位。特别是在这次新冠疫情防控中，大数据发挥了关键性作用。而这成功的前提是快速打破的部门之间的行政壁垒，实现了不同部门之间的数据共享和交换。如公安、工信部门、人社部门、交通、医疗等。但应对疫情可以说是一种战时状态，疫情过后进入常态化状态下，数字化社会治理就需要更多的规则和制度。在十四五规划和《纲要》里，对数字社会建设做出了一系列重要部署。比如数字技术全面融入社会交往和日常生活，提供智慧便捷的公共服务，促进公共服务和社会运行方式创新，建设智慧城市和数字乡村，构建美好数字生活新图景，推进全民畅享的数字生活等，这在一定意义上为未来的数字社会建设指明了方向。
未来的趋势是通过数字化转型，数字驱动生活方式的变革。
趋势一：社会数字化率将在未来五年进一步上升。目前我国的数字化普及率刚刚超过70%，与发达国家还有一定差距，幅提升，
趋势二：老百姓关注的医疗、教育、社保、养老、就业等数字化水平将大幅提高。以人民为中心、以老百姓关心的问题为政策的着眼点更加明显。比如在疫情期间约有2.5亿老年人被边缘化，他们没有手机，或者不会使用智能手机，出不了门，无法购物，国务院马上制定绿色通道，出台相关政策，为这些数字化中的弱势群体提供方便。可见，围绕医疗、教育、社保、养老、就业等数字化水平有非常大的发展空间，智慧便捷的公共服务有广阔的应用前景。
趋势三：智慧城市建设将得到快速发展。目前中国有600多座城市，大概有将近500座城市都提出智慧城市建设目标，全世界智慧城市的应用，中国占了将近一半。当然在快速发展中，智慧城市建设中也暴露出了一些问题。在未来数字社会建设过程中，随着城市社会的到来，智慧城市建设仍然将受到极大的关注，并成为促进城市转型发展、提升城市治理科学化、精细化、智能化的重要路径，也会成为城市转型发展的强大动力。
趋势四：数字乡村建设将成为新方向，并可能取得突破性进展。这应该与我国的脱贫战略是相联系的。尽管我们已经宣布了脱贫取得了决定性胜利，但如何在此基础上继续前进，仍然是我们面临的一篇大文章。要保证目前收入比较低的人群进一步富裕，进而促进乡村振兴战略的实施，数字乡村建设无疑是一个重要抓手，也是国家的重大战略部署。应该说，全面推进数字乡村建设，将是数字社会建设一项重大而长远的目标，涉及面非常宽，容量很大，前景很广阔，十四五期间直至2035年都有很大的发展空间。
趋势五：数字消费者对数字化转型将产生更大的影响。可以设想，随着互联网普及率提升，网民数量增加，个人数字素质的提高，信息服务逐步全覆盖，数字社区、数字家庭逐渐将成为趋势，这将进一步驱动生活方式的变革。
（三）数字政府发展趋势分析
从1999年实施政府上网年开始，到现在政府兴化答题经历了22年发展历程。可以说当下中国政府形态已经发生了很大变化。如果用一句话概括，那就是数字政府初露端倪：整体政府，开放政府，协同政府，智能政府的形态已经显现出来了。为什么短短20多年会引起政府形态的变化呢，归纳起来可能有四种因素：一是数字基础的保障，二是社会信息化水平的大幅提升，三是公众对政府公共服务的诉求，四是政府服务意识、治理意识的改变。所有这些都在一定意义上加快了数字政府的建设。比如说现在搞的全国一体化政府服务平台，总理在今年政府工作报告中提出要实现三办：即网上办、掌上办、一次办。这可以说中央已经提出了更高的要求，到今年年底省级的主要事项在网上可以全国通办，这就给我们带来很多挑战，这也可以从另一层面证实，数字政府建设必将改变未来的治理方式。
从十四五国家的部署来看，主要包括：将数字技术广泛应用于政府管理和服务，推动政府治理流程再造和业务模式优化，加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共享，不断提高决策科学性和服务效率，提高数字化政务服务效能等。
未来趋势，数字化驱动治理方式变革。在我看来国家治理体系，治理能力现代化，首先要实现政府治理体系和政府治理能力现代化，因为政府治理处在国家治理的前台，大量的内政外交事务都是通过政府治理来实现的，如果政府治理本身现代化不了，国家治理现代化也是空的。
趋势一：更多新技术将应用到政府治理中，比如说人工智能、大数据、区块链等。应该说政府在这个方面是很敏锐的，一旦出现新技术，很快就会被引到政府治理中来。这些年数字政府建设发展很快，与新技术的引进和运用是分不开的，未来这种趋势仍然会延续。
趋势二：政府结构、治理模式、服务手段随着政府数字化转型的加快，将进一步发生变化。从政府结构来说，不管是横向的党政机构设置，还是纵向行政层级，在数字化趋势下进一步优化，减少人员，降低成本将被重视。从治理模式来看，政府数字化转型必将带来治理模式的变革，一个显著例子就是全国许多地方都设置行政审批局，将过去由各个部门分散审批，变为集中审批。继最多跑一次、“一口式”、“一窗式”办理等，发展到一网通办、掌上办等新的服务方式。所有这些都在改变传统的政府运行机制和治理方式。
趋势三：全国一体化政务服务平台进一步完善，从三难到三通最后真正走向三跨。在政务信息化初期，互联互通难，资源共享难，业务协同难是我们普遍遇到的难题。通过多年努力，初步实现了三通，即网络通，数据通，业务通。未来要实现三跨，即跨部门，跨层级，跨区域的一体化政务服务，这个目标显然是非常高的。大家想一想，今年的目标是，公共服务的主要服务事项实现省一级跨区域办理，那么还市、县，任务无疑很艰巨。在笔者看来，一体化平台是中国公共服务方面的一项重要创举。记得20年以前有关机构设置了一个地方政府改革创新奖，我是首届评委。要求是，那个地方政府创新以后必须实践一年，才有资格申报。第一届申报的创新案例中，出现了一个“政务超市”，什么叫政务超市，就是一个地方政府未来解决老百姓到政府办事难的问题，把各部门的事集中到大厅来，如发改的，财税的，人社的等。这实际就是后来政务服务中心的前身。现在我国有4300多个县以上的政务服务中心，已经在政务服务中发挥了重要作用。在2020年全球电子政务评比，中国已经上升到第9名位，应该说与一体化政务服务平台原有很大关系。目前这套系统已经实现了纵向的全覆盖，横向与40多个部委相连接，有300多万件事项在网上办理，未来在实现“三跨”方面必将有新的突破，也有很大的发展空间。
趋势四：政务服务的效能进一步提升，行政成本有可能随着政务数字化不断降低。过去我们政务信息化方面投入还是很大的，但未来要更加关注投入和产出比，要在政府的数字化转型中降低行政成本，提高行政效能，并在实践中取得突破。
趋势五：个人信息安全保护将受到重视，在公共安全和个人信息保护之间将找到平衡。政府数字化治理，离不开对社会数据、特别是公众个人数据的使用。但如何处理好公共安全和保护个人隐私之间的关系，还有很多法律空白需要加强。目前我国正在抓紧制定个人信息保护法，这个法制定之后，将对个人隐私的保护、防止人脸识别等数字技术过度使用等，都会做出明确的规定。从长远看，只有处理好维护公共安全与保护个人数据之间的关系，并在二者之间找到平衡点，我们公共治理才能进入良性发展的轨道。可以设想，在十四五期间，针对这方面的问题，将会有一个比较好的解决之道。
（汪玉凯：中央党校（国家行政学院）教授、博导，国家信息化专家咨询委员会委员，中国行政体制改革研究学术委员会副主任，深圳创新发展研究院资深研究员）
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